当前可以考虑重点关注以下事项。

我国《宪法》第81条前段中华人民共和国主席代表中华人民共和国，进行国事活动，接受外国使节，而进行国事活动与接受外国使节同属国家主席独立行使的职权，根据法律意义脉络的连贯性，两者均属于国家主席的对外职权，具有内在的统一性，两条款之间具有双重关系。浦兴祖：《我国实行的是单一元首制》，《中国特色社会主义研究》2004年第1期。

Carol Lee Hamrin, Elite Politics and the Development of Chinas Foreign Relations,in David M. Lampton, ed.,The Making of Chinese Foreign and Security Policy in the Era of Reform, 1978-2000,Stanford,California:Stanford University Press, 2001,p.84. [19] Lu Ning, The Dynamic of Foreign policy Decisionmaking in China , Boulder , Colo:Westview Press,1997.pp108-109. [20] 参见宫力、门洪华、孙东方《中国外交决策机制变迁研究（1949～2009年）》，《世界经济与政治》2009年第11期。首先，国家主席可将每年度开展国事活动的计划向全国人大常委会报告，并在国事活动结束后向全国人大下设的外交事务委员会进行书面报告，由后者对国家主席的外交活动进行初步审查，定期向全国人大常委会报告审查情况。1982年宪法恢复了1954年我国《宪法》第27条第（5）项的规定，[42] 改变1975年我国宪法和1978年我国宪法规定的由中国共产党中央委员会提议国务院总理的规定，[43] 从而实现党政分开，使国家政治生活回归正常状态。国家主席不但在国内承担一般性的外交礼仪活动，而且，出访他国并积极参加首脑会议。最后，在政治实践中，国家主席在进行国事活动和接受外国使节时具有自主性，但这非意味着国家主席可以参与实质性的外交决策。

《汉语常用大词典》认为国事就是国家为主体重大政治事件。在此之后，历届亚太经济合作组织领导人非正式会议均由国家主席参加。究其立法原意，如果使用利害关系，就意味着公民仅能就与其存在利害关系的行政行为提出申请，这无疑限缩了公民的申请范围，显然不符合《条例》第1条彰显的扩大公民知情权、促进政府透明度的立法精神。

在社会抚养费信息公开等热点实例中，常看到民意澎湃而政府无动于衷的一厢情愿。但事实证明这一路径并不可行，2011年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》曾作此尝试，但依然难以约束以公共利益为名的拆迁乱象。[3]因而，在《条例》看来，只要公民提出申请，政府就应受理。其中缘由已在上文述及。

事实认定是否证据充分。可以看到，在相似的政府—公民关系处理上，如行政诉讼、行政复议、信访等，均在立法层面设置有包括受案范围、时效限制、地域管辖、级别管辖等旨在规范公民请求权行使的制度。

这一混淆，还干扰影响了治理逻辑下政府——公民的知情权实现，而这恰恰是公民需求最为迫切、利益关联也是最为直接的方面。4.基于公共利益衡量，某些与公共利益相关的信息可以不予公开。《条例》以知情权导入公民政治权利(尤其是监督权)来规范自身运作，就架构起政府与政治权利所维系的宪法体制的沟通桥梁。还应注意，此处集中呈现的公共利益，在一定程度上决定了与上述具体行政行为下的信息公开模式的重大差异。

在相关制度方案的设计上，只有正确理解公众参与的功能价值，充分关注公众参与与行政过程的逻辑关联，才能避免误入歧途。而笼统的公开义务，虽增大了那些没有直接利害关系的公民获取信息的机会，但却降低了有直接利害关系的公民获取相关信息的公开强度，乃至于发生错位，冲淡了直接利害关系背后的合法性关联，使得那些关乎行政行为合法性的信息，得以借助《条例》中有关例外事项不公开的制度管道从容规避。当然，在涉及商业秘密和个人隐私的信息公开中，政府应当在听取第三方意见的基础上进行判断(必须听取意见，但不以第三方是否同意为依据)。难道，饱含公众期待、投入巨大资源的政府信息公开，效果预期果真如此不堪众望？ 表面繁荣的知情权，渐渐沦为泡沫。

[14]主权逻辑与治理逻辑的转化，是这一二元逻辑的枢纽，亦是各思想流派的思想立足点与立场的浓缩。加之转型社会各方利益的复杂纠结，公共利益更难权衡。

[2]这既是基于道义压力，亦是扩大公民知情权的必要之举。只有在特定的宪法时刻，如作为定期民意测评的选举，和公民因治理逻辑失效进入人大环节，启动基于人大——国家机构关系的宪法监督(或人大顺应民意主动启动宪法监督)，个体意义的公民经由人大回归主权者意义的人民，从治理逻辑进入主权逻辑，借助于主权权威促进治理调整。

在这个意义上，政府信息公开申请实是作为公众参与行政决策的重要制度手段之一。这一混淆，还可解释当下行政诉讼针对政府信息公开的救济实效不足的困境。笔者以2012年—2015年《政府信息公开工作年度报告汇总》中的北京、上海、天津三地数据作为样本，发现申请信息不存在、申请内容不明确、申请部门错误、重复申请等不适当申请和非政府信息、告知通过其他途径办理、不属于本行政机关公开错误申请，数量颇为惊人，三地平均占比分别为50.07%、38.9%和36.37%。[33]范扬：《行政法总论》，中国方正出版社2005年版，第36-37页。大体来讲，我国人大制度对于民意的整合，由如下三个渠道构成：一是在人大会议上提出涉及政府信息报告的相关议案。这一误解，肇源于对国家的抽象认知，从而将具有高识别度和强存在感的政府简单地视为国家的代言人。

由此决定了，知情权保障所对应的公开与公共利益保护和第三方隐私权保护所对应的不公开亦持续性地处于冲突之中。权利客体与权利主体需要的满足，正是权利作为利益的实质内涵。

政府公开义务与包括代议机关和司法机关在内的其他国家机构的义务，共同构成关于信息公开的国家义务体系。由此可见，人大实际是政府与公众间的桥梁，亦是弥合政府专业治理与公众一般理解两难关系的制度架设。

特别在设置负担、限制法益和竞争性的行政行为中，从控制政府权力的角度讲，此举可有效防范政府借其掌握的国家秘密、商业秘密或个人隐私之认定权，来为违法行政行为做掩护，亦可清理信息公开的模糊地带，全面落实行政行为中的信息公开义务，从而有效促进依法行政。2.知情权的实现，依赖于政府的信息公开义务。

究其缘由，公共利益以动态方式呈现，显然无法以静态标准予以把握。这种关系，犹如空气之于火——离开了专业治理，政府将碌碌无为。质言之，宪法体制的组织和运行逻辑，决定了信息公开国家义务的具体类型和体系结构。人大一般下设预算委员会或财经委员会，再不济也可聘请专家查账，或要求政府补充报告和接受询问。

而无直接利益相关者的参与，属于公众意义的参与，应遵循人民——人大——政府的主权逻辑。《条例》一方面通过自我立法全然超脱人大控制，无视有关政府信息公开的既定人大体制安排，另一方面则曲解了行政过程中公众参与的应有定位，使其脱离乃至僭越了政府治理的正常逻辑，不仅无助于公民知情权的实质保障，浪费了大量行政资源，还在很大程度上冲淡和抑制了行政过程中基于直接利害关联的信息公开诉求，激情有余而理性不足，最终陷入公民享有不受限制的知情权，但极易化成泡沫。

此处的问题是，何种信息构成公众普遍关注的信息(即民意)，需要经由人大的过滤、筛选及整合。作者简介：秦小建，法学博士，中南财经政法大学副教授。

在治理逻辑下，主权者意义上的人民整体隐退，个体意义的公民出场，在特定条件下聚合为公众。顺接人民——人大——政府的主权逻辑，政府行政的正当性来自于作为人民意志代表的人大，即政府由人大产生、对人大负责、受人大监督。

第三，由于涉及到一定数量的公民，可视民意状况等具体因素启动人大介入机制，对接人民——人大——政府主权逻辑下的政府信息公开模式。确实，人大面临个案监督的限制，不宜介入依申请公开的具体行政行为。人大依职权就特定信息要求政府报告机制，由专项工作报告制度和询问质询制度构成，法律依据是《监督法》的第二章和第六章。[30]2.行政行为对公民的人身权和财产权有基于合理预期的可能影响。

这一混淆，漠视了人民——人大——政府的主权逻辑，忽略了政府与作为权力机关的人大在信息公开领域的职权关系及义务配置，致使现行政府信息公开制度与整体宪法体制相脱节，难以形成制度合力。当然，人大职权行使，仍需要结构性的人大制度改革支撑，尤其是作为基础的选举制度改革，但无论如何，不可能在人大尽善尽美后才启动应有职权。

(一)直接利害关联的三个层次 行政行为本质上是对行政职权依据法律对公民权利义务关系的具体分配和调整，而公民对行政行为合法性的感知，源于公民认为行政行为侵犯其合法权益(财产权或人身权)的主观判断。严格来讲，依据这一逻辑，政府其实只需向人大阐辩明白，人大再向其所代表的公众公开。

不过，卢梭有关主权者——政府——臣民结构，以及西耶斯在卢梭基础上对卢梭的反思和进一步发展的代表制构造，也极具启发意义。政府负有严格的信息公开义务，但可轻易规避的困境。